扭转“两个责任”倒置问题的对策与思考

如东县政务中心 刘桂林

在全面从严治党新形势下，各级机关部门在落实“两个责任”上做了一些有益探索和实践，党组（党工委）主体责任、纪检组（纪工委）监督责任均得到有效加强。但因长期以来形成的惯性和其他诸多因素影响，党组（党工委）工作缺位不到位，纪检组（纪工委）越位空位的现象依然存在，需要采取强有力措施加以纠正，推动机关部门落实“两个责任”进入新常态。

一、责任倒置的主要表现

机关作风建设责任倒置。机关部门党组（党工委）承担着机关作风建设的主体责任，派驻（出）纪检机构承担作风建设监督检查责任，可实际工作中将作风建设与作风督查混为一谈，派驻（出）纪检机构大都既承担建设责任，又承担督查责任。

反腐倡廉宣教责任倒置。机关部门党组（党工委）负责包括廉政文化建设在内的宣传教育工作，派驻（出）纪检机构承担廉政警示教育职责，相关科室承担具体工作，但实际工作中有的党组（党工委）往往借口是有关廉政方面的建设内容，将其一股脑地推给派驻（出）纪检机构。

两大体系建设责任倒置。思想道德建设和社会诚信体系建设理应是党组（党工委）和政府的基本职责，主体责任应在机关部门党组（党工委）和机关本身，但在实际工作中，有些机关将此项工作交由派驻（出）纪检机构承担。

公共资源交易责任倒置。包括政府采购、工程招投标、产权交易在内的公共资源交易，对派驻（出）纪检机构而言，不是直接参与者，而是事后监督者，有的机关部门名为邀请纪检人员参加，实为推卸责任。

农村“三资”管理责任倒置。县镇相关部门对农村资金、资产、资源行使管理职能，派驻（出）纪检机构（农村工作室）的监督不是直接参与其中，而是对“三资”管理部门监督权力行使情况的再监督。

行政执法事项责任倒置。行政执法事项本应由具有行政执法权的机关自行履行，派驻（出）纪检机构对执法情况进行监督是一种再执法，可在实际工作中，执法机关往往借助派驻（出）纪检机构力量，甚至要求直接参与其中。

日常事务承担责任倒置。中央要求驻在部门相关机构承担起本部门党风廉政建设日常工作，让派驻（出）纪检机构从大量日常工作中解脱出来，专注监督执纪问责，避免出现“派”的无力和“驻”的制约。可实际工作中派驻（出）纪检机构无不承担着日常工作。

二、责任倒置的成因剖析

上述种种现象表明，一些机关部门党组（党工委）和派驻（出）纪检机构在落实“两个责任”过程中，观念陈旧、担当意识差，工作定位不够准确，主体责任缺位、监督责任越位并存。具体成因如下：

思想认识有偏差。一些机关部门存在传统思维定势，对“两个责任”的要求在理解上有偏差，导致主体责任意识模糊淡化，依然认为党风廉政建设主要是派驻（出）纪检机构的事，党组（党工委）只需要提提要求、听听汇报即可，而执行和落实的具体工作仍多由派驻（出）纪检机构负责。有些党组（党工委）负责人把“一岗双责”的要求仅仅理解为“只需挂帅、不需出征”，甚至认为自己带头廉洁自律就行了，更有甚者有应付、逆反、抵触心理。这些认识使得党风廉政建设和中心工作脱节，又导致派驻（出）纪检机构在落实“两个责任”中唱“独角戏”。有的党组（党工委）负责人甚至担心查办腐败案件会影响部门发展，不重视、不理解、不支持派驻（出）纪检机构查办案件。同时，一些派驻（出）纪检机构在执纪办案上存在畏难情绪，有的担心领导不支持，查出问题领导不满意；有的认为经常在进驻部门工作，拉不下面子，怕得罪人，担心被打击报复，影响工作开展和自身发展。

责任内容不具体。一些机关部门对“两个责任”的内容和范围在认定上存在差距，制定的实施办法或实施方案从形式到内容尚不规范，规定的内容过于笼统、原则，责任分解不够明确具体，对领导班子和个人所承担的责任没有很好地与本部门的职能和工作实际以及工作分工相结合，缺乏个性化和差异性，对“两个责任”具体怎样落实、不落实怎么办等尚未作出明确要求，对“两个责任”的考核也不够科学合理，从而使得部门党组（党工委）和派驻（出）纪检机构在工作定位上失准，责任内容只停留在纸上，成为应付检查的摆设，缺乏程序性、保障性、针对性和可操作性。

体制机制未理顺。目前，派驻（出）纪检监察干部虽然人员编制、工资保障是县级纪委统一预算，但在派驻部门正常工作中产生的工作经费、后勤保障经费依然靠驻在部门提供支持，存在“用人的手软”现象。年终组织部门对纪检干部的考核考察测评也在进驻部门进行，尽管评先评优基本无份，但个人的升迁去留大权很大一部分掌握在部门手中，不看眼色行事，就被看作不保持一致，就会被“孤立”，坐“冷板凳”，因而往往“学乖”、“ 听话”，屈从于部门；有的部门纪检干部分工过多，或明处行文专职，暗地里仍我行我素，面面俱到，导致精力分散，荒了“责任田”。另外，一些部门党组（党工委）或出于工作惯性，或不愿得罪人，对应该承担的主体责任不愿承担，过分依赖纪检机关“牵头”，导致纪检机构无法集中精力聚焦主业。

考评追究难到位。在一些地方，检查考核流于形式，落实“两个责任”的考核对象实质上由党组（党工委）、纪检机构两家变为纪检机构一家，与考核的初衷相背离，导致派驻（出）纪检机构在组织检查、迎接检查等工作上投入很多精力，考核形式单一，考核检查不深入，发现问题的能力不强，特别是群众参与途径不宽。同时，在考核结果的运用方面也存在考核结果与干部评先评优和选拔任用挂钩不够，存在责任履行好不好一个样的现象。一些地方对机关部门落实“两个责任”不力的责任追究力度不够，缺乏动真碰硬的勇气和魄力，一般仅限于通报批评、诫勉谈话和警示约谈，较少给予党纪政纪处分。同时“一案双查”执行力度不够，只注重处理当事人。还有的因部门班子成员履行“一岗双责”分工不明，存在责任交叉和责任“空挡”现象，导致责任难以追究到位。

三、解决倒置的对策措施

当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，腐败和反腐败呈胶着状态，落实“两个责任”永远在路上。对机关部门而言，眼下最要紧的是采取多种措施解决“两个责任”倒置问题，促使“两个责任”双双归位，以使党组（党工委）充分发挥领导核心作用，派驻（出）纪检机构切实发挥好“派”的权威和“驻”的优势。

强化宣传引导。当前，为进一步提高各部门领导班子特别是“一把手”对落实“两个责任”和派驻（出）纪检机构“三转”的认识，督促具体工作举措的落实，有必要加强落实“两个责任”的宣传工作，采取“报纸+电视+广播+网络”同步联动的方式，以文件解读、署名文章、采访报道、座谈研讨等形式密集宣传报道，确保报纸有文、电视有形、广播有声、网络有传播，形成多渠道全方位立体宣传格局。以传统媒体宣传为基础，在地方报刊开辟“落实党风廉政建设主体责任和监督责任”专栏，陆续刊登各部门各单位“一把手”对落实“两个责任”的认识及具体举措，厘清自己的责任范围，种好自己的“责任田”。组织开展“党组（党工委）书记、纪检组长（纪工委书记）谈责任”电视访谈活动，详谈对“两个责任”认识与理解，准确把握“两个责任”的内涵，充分认识落实“两个责任”的重要性、紧迫性，切实增强责任感、使命感，把落实好“两个责任”摆上重要议程，真正把“两个责任”放在心上、扛在肩上、抓在手上。在地方有线电视台开设专题节目，分批定期组织各部门“一把手”和纪检组长（纪工委书记）面对面与群众交流、沟通，回答群众提问，对存在的问题作出承诺并整改，做到用成效取信于民。用好新媒体，在官方微博、微信公众号上陆续发布相关节目预告、观众征集等信息，为“两个责任”宣传营造舆论氛围；在官方网站开设落实“两个责任”系列报道专栏，对各部门好的经验做法、先进典型和取得的明显成效进行宣传，使得落实“两个责任”有示范和标杆，进一步凝聚社会各界共识，营造强大舆论声势。

重新定位职能。驻在部门相关机构要承担起本部门党风廉政建设日常工作，并参照中央《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，按照纪检机关“转职能、转方式、转作风”要求，对派驻（出）机构职能进行重新定位。通过对派驻（出）机构职能进行重新定位，进一步明确派驻（出）机构与驻在部门是监督与被监督的关系，驻在部门领导班子履行本部门党风廉政建设主体责任，派驻（出）机构履行对驻在部门党风廉政建设的监督责任，不再承担驻在部门党风廉政建设日常工作，使派驻机构从大量日常工作中解脱出来，专注监督执纪问责，切实发挥好“派”的权威和“驻”的优势，避免出现“派”的无力和“驻”的制约，避免监督浮在表面，流于形式。派驻机构监督执纪问责的重点对象是驻在部门领导班子及其成员和中层干部。派驻（出）机构经县级纪委批准，初步核实反映驻在部门领导班子及其他干部的问题线索，参与调查驻在部门领导班子及其他干部违犯党纪的案件。参照中央意见规定，可将县级派驻机构的职能定位为：检查驻在部门领导班子及其成员遵守党内法规等情况，发现重要问题向县级纪委报告；经县级纪委批准，初步核实反映驻在部门领导班子及其他干部的问题线索；受理对驻在部门党组织和党员的检举、控告；对驻在部门各级领导班子履行党风廉政建设主体责任不力、造成严重后果的提出问责建议等。

优化考评机制。探索建立“日常巡查、专项检查、群众参与”的常态化、立体式考评模式，坚持把部门履行“两个责任”的情况作为日常巡视的重要内容，定期选取一些权力较集中、资金较为密集、信访反映较多、腐败案件多发的重点部门开展专项检查，同时引入第三方评议机制。注重考核结果的运用，作为领导干部业绩评定、奖励惩处、提拔任用的重要依据。一些地方将“两个责任”落实情况作为责任制检查考核的重点内容，探索建立“两个责任”考评系统，日常考评通过网络进行，考核情况及时通报，对存在问题的进行诫勉谈话、限期整改，直至作出组织处理。这一做法值得肯定和提倡，但考评工作仍有待完善，特别是在考评内容的设置和提交上传内容的真实性上下功夫。完善考评内容，细化考评标准，使之更科学、更合理，做到考评内容与衡量标准一致而不是脱节，是主体责任的就考核部门党组（党工委），是监督责任的就考核派驻（出）纪检机构，不能含糊和混淆，该谁的责任就是谁的责任，严格区分协助责任、牵头责任、主抓责任、负责责任，即协助是协助的责任，牵头是牵头的责任，主抓是主抓的责任，负责是负责的责任，不能张冠李戴，不能错乱，不能出现考评内容是协助牵头责任，考评标准却变成了主抓负责的责任，既要体现和落实上级的要求，更要贴近县级机关部门的实际，审核时还要贴近每个上报部门的实际，这既能减少弄虚作假，又能体现求真务实的精神，从而能真正起到实效。重点是通过完善考评体系，形成良好的导向作用，更好地落实部门党组（党工委）的主体责任，变“单项任务”为“兼顾并重”，把主体责任置于大局中谋划；变“只挂帅”为“既挂帅又出征”，亲力亲为履行主体责任；变“务虚”为“求真务实”，全力种好党风廉政建设“责任田”；变“只吆喝”为“打板子”，用严厉问责推动主体责任落实。

强化监督检查。重点监督检查党组（党工委）主体责任、党组（党工委）书记第一责任人责任、班子其他成员的个人责任，促进守土有责、守土负责、守土尽责。一些地方对制约和监督部门一把手行使权力采取了有力措施，对其工作分工作出明确要求，有的地方探索主要负责人“四个不直接分管”工作机制，对这一规定执行情况开展监督检查，有利于强化权力运行全过程监督，把权力关进制度的笼子。同时对纪检干部不分管纪检之外的其他业务工作开展监督检查，促其回归主业主责。健全完善工作机制，严格实行党风廉政建设主体责任双报告制度，部门党组（党工委）书记、派驻（出）纪检机构定期分别向上级党委和上级纪委报告上年度履行党风廉政建设主体责任、监督责任的情况。上级党委结合报告情况，适时听取有关组织主要负责人工作报告。实行部门党组（党工委）书记向党委全会、纪委全会述廉制度，集中报告本人履行党风廉政建设责任、个人廉洁自律等情况，以及执行中央八项规定的情况，接受全委会委员、纪委委员现场质询和测评，评议结果及时反馈，对存在问题及时提出整改要求。要将以上监督检查情况一并纳入对县级机关部门落实责任制考评内容，与落实“两个责任”紧密挂起钩来。

严肃责任追究。实际工作中要强化“两个责任”考核结果的运用，更加突出对不落实责任的追究力度。对履责不力或者不正确履责的，造成部门发生腐败案件或者不正之风长期滋生蔓延，直接由上级纪委分管领导约谈诫勉、追究责任；对工作认真负责、有实干精神、成绩突出的优秀纪检干部需要优先提拔任用。建立责任追究案件定期报告制度和典型案件通报曝光制度。对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，对不认真履行主体责任和监督责任，导致不正之风长期滋长蔓延，或者出现重大腐败问题而不制止、不查处、不报告的，实行责任倒查。具体工作中可以突出重点，剑指挂帅不出征，夯实部门党组（党工委）主体责任，防止主体责任虚化空转，重点解决不想抓、不敢抓、不会抓的问题，倒逼部门党组（党工委）特别是主要负责人，既要挂帅又要出征，把主体责任细化、具体化，否则将挨问责的板子。剑指轻廉政重业务，促使领导班子其他成员承担起职责范围内监督监管的责任，既抓经济工作、业务工作，又抓党风廉政建设，管好自己的“一亩三分地”，决不能当“老好人”、“和事佬”。剑指工作不聚焦，倒逼监督责任更实，着力解决纪检监察干部不愿监督、不敢负责的问题，防止种了别人的田、荒了自己的地。剑指守土不尽责，推行“一案双查”制度，在查办违纪违法案件的同时，一并调查发案部门党组（党工委）主体责任、派驻（出）纪检机构监督责任是否落实到位，做到有错必究、有责必问。

深化纪检改革。全面落实“两为主”，查办腐败案件以县级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党组（党工委）报告的同时必须向上级纪委报告；派驻纪检组长（派出纪工委书记）的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。严肃工作纪律，严格执行“两为主”的刚性要求，涉及派驻（出）纪检干部的职务调整变动，必须先征得上级纪委同意，给上级纪委相当的“话语权”和“一票否决权”，同时对落实“两为主”不力的部门党组（党工委）及其书记严肃究责，倒追过程中违规提名人责任，保证“两为主”刚性执行。按照中央深化党的纪律检查体制改革要求，强化上级纪委对派驻（出）纪检机构的领导，建立健全报告工作、定期述职等制度，推动纪律检查工作双重领导体制具体化程序化制度化，增强派驻（出）纪检机构履职的独立性，进一步树立其权威性。加快推进派驻监督全覆盖工作。派驻（出）纪检机构要深入落实“三转”要求，集中精力严党纪抓监督反腐败。改革派驻（出）纪检机构经费拨付渠道，进一步明确派驻机构除办公条件、后勤保障由驻在部门负责外，工作经费必须在驻在部门预算中单列。改革改进派驻（出）纪检机构履职方式方法，规定派驻机构负责人可以参加或列席驻在部门领导班子会议以及研究“三重一大”等事项的其他会议；经批准可查阅或复制驻在部门的有关文件、资料、财务账目等材料；经批准可对驻在部门有关领导干部报告个人有关事项的材料进行查阅和调查核实；可针对驻在部门党风廉政建设方面的问题，向驻在部门提出书面意见和建议，驻在部门无正当理由的应当采纳。认真落实选拔任用干部征求纪委意见制度，完善相关配套措施，加强对拟提拔干部的廉政审查，对存在问题的拟提拔干部，建议停止或暂缓提拔任用，防止“带病”提拔。