机关党组织发挥监督作用的方式和途径研究 

党要管党、从严治党是我们党的一贯方针。实践证明，机关党组织发挥监督作用，维护和执行党的纪律，增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力，不仅是《党章》赋予的重要职责，也是推动全面从严治党的有力杠杆，是基层基础体系中发挥作用的重要一维。如何让机关党组织切实有效地发挥监督作用，无疑是摆在各级机关党组织面前的一项重大课题。通过调研，我们发现，当前机关党组织在发挥监督作用过程中取得了一定成效，但是仍面临一些难题，亟待解决。

一、机关党组织发挥监督作用面临的突出难题及其原因分析

1、思想认识上：缺乏主动性、自觉性

当前制约机关党组织发挥监督作用的首要因素在于监督主体和监督客体都存在监督意识淡薄、缺乏接受监督的主动性和自觉性的问题。就监督主体而言，一些机关党组织缺乏主动作为的勇气和魄力。不少机关党组织负责人一般由单位副职兼任，除了党务工作外还要负责具体的业务工作，而业务工作较为彰显政绩。这在无形之中造成一些机关党组织负责人倾向于将更多的时间和精力投向业务工作而不是监督工作。业务不熟悉也是重要障碍。不少机关党组织负责人党务工作经验不足，对有关政策规章缺乏系统了解，遇到实际问题无所适从，从而不敢、不愿意大胆监督。就监督客体而言，不愿意主动接受监督是最突出的问题。在有些党员特别是“一把手”的眼里，似乎只要业务工作搞上去了，其它方面任性一点没关系。久而久之，就没有了主动接受监督的意识。一些党员干部对监督感觉特别“刺耳”，认为“这是对自己的不信任”，“是跟自己过不去，挑毛病”。不怕监督也是突出表现。个别党员干部缺乏最起码的民主意识，习惯于个人说了算，认为“自己想怎么干就怎么干，别人管不着”。有的甚至对提批评意见的人予以打压、刁难，直接排斥监督。

造成思想认识上缺乏主动、自觉意识的原因在于主客观两大方面：在主观层面，一些党员干部理想信念和党性修养缺失，缺乏对法纪和规矩的敬畏感，甚至存在特权思想，将自身独立于监督之外。在客观层面，权力高度集中是其重要原因。尤其是在一些负有审批、决策、执行部门。对于这些机关的党员干部尤其是“一把手”而言，可以说是集教练、发令、裁判等权能角色于一身。长期处于权力中枢的浸淫之中，一些党员干部于不自觉中难免侍权傲物，“对监督颇不习惯”。

2、体制机制上：缺乏权威性、科学性

按照《党章》和《条例》规定，机关党组织协助机关行政负责人开展工作，不对机关负领导责任。这种制度设定实际上就意味着机关党组织对党员、领导干部的监督不是靠行政权威的力量，而是靠党员之间、组织与党员之间、上下级之间的相互配合，通过党的组织生活会、民主评议党员、纪律检查等方式进行监督。这种方式虽然有其积极作用，但是从行政机关本身的性质和日常运作模式来看，其监督如同软绵绵的“橡皮图章”，缺乏应有的权威性。在不少机关，党组织能不能开展监督，主要取决于行政负责人或党组负责人的支持与配合。调研发现，机关党组织的监督缺乏权威性，同其体制机制上的设计直接相关。如问卷统计结果显示，60.2%的受访者认为“机关党的工作机制不顺是影响机关党组织监督作用发挥的最主要因素”。

从体制设计来看，作为机关的内设机构，机关党组织的人员编制、干部任免、工作经费、后勤保障都依附于同级党委。这意味着机关党组织对党员尤其是干部的监督是一种自下而上的监督。而这种监督会导致出现监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的尴尬情形，从而使机关党组织监督的独立性和权威性大打折扣。

3、监督内容上：缺乏全面性、务实性

根据《党章》的规定，机关党组织监督涉及到党内生活、党员行为的各个方面。但实际情况往往是，机关党组织对党员干部的监督主要限于廉政方面，其它方面多是一笔带过。这种情况严重影响了机关党组织监督的全面性。比如，一些干部谈及监督，往往就是强调纪律惩处，片面地将发现了多少腐败问题线索、查处了多少违纪干部当作机关党组织的主要工作指标，忽视机关党组织还应对党员干部执行党的路线、方针、政策等方面的监督。一些机关党组织虽然重视对党员干部生活作风、“八小时之外”的监督，但是又忽视了对干部勤政为民、工作效率方面的监督。

机关党组织的监督不仅缺乏全面性，而且还缺乏务实性。调研发现，一些机关党组织虽然在日常工作中开展了监督，但大多不是重要事项，而是一般性的行政事务。一些党员对此形象地称之为“重要的事情不监督，监督的事情不重要”。比如，按照规定，机关党组织要配合组织干部、人事部门对机关领导干部进行考核和民主评议，对行政干部的任免提出意见或建议，但在实际工作中，一些机关的干部人事部门在考核干部时，很少征求机关党组织及其负责人的意见，尤其是干部的提拔、任用、调动和奖惩无法提出意见，甚至根本不知道。

4、监督过程上：缺乏系统性、完整性

当前机关党组织监督的突出问题之一就是缺乏系统性，忽略事前、事中监督，而将主要精力放在事后监督及其补救。比如，对于重大事项、重大项目的决策，机关党组织很少有机会参与，即使参与也不能提前介入，最多只是在项目上会、班子成员讨论等“最后环节”发表意见。这种情况导致的结果便是，无法对重大决策或重要事项的可行性、科学性及其可能存在的风险进行事前评估和监督。

机关党组织对机关党员干部的监督，实质上是对决策权、审批权、经办权等权力运行过程的监督。但实际上，其对权力行使过程的监督也极为乏力。一些机关党组织不仅不能参与干部任免的表决、考核，而且对机关干部日常工作中的权力行使过程也无从监督。如在回答“您认为机关党组织能对机关干部权力行使过程进行监督吗？”的问题时，高达61%的受访者认为“基本不可能”，只有11%的人认为“能做到”。

导致机关党组织监督过程不完整的原因是多方面的。其中，机关党组织及其负责人对机关行政业务不熟悉是主要原因。这极易出现心有余而力不从的尴尬局面。调研发现，有些机关将年老体弱、政策照顾性安置或者业务能力强可以兼职的同志，安排在机关党组织负责人岗位上。这种情况导致的结果，要么是没有开展监督的业务能力，要么是没有时间和精力监督。

5、监督渠道上：缺乏针对性、有效性

调研发现，当前机关党组织的监督渠道虽然有重要情况通报、述职述廉、审计监督、巡视等渠道，但这些监督途径的作用极为有限，其针对性和有效性较差。

以民主生活会为例。其监督效果和质量并不理想，这集中表现在三个方面：其一，意识淡化。很多党员干部对民主生活会的认识在弱化，以致出现民主生活会的“双无”现象。时间无保证：“记起来就开，记不起来就不开”，即使召开民主生活会，还得在行政负责人特别是“一把手”的指导下开展活动。会议无主题：或者临时召开民主生活会，没有主题，或者脱离单位实际，发言漫无边际、应付了事。其二，形式老化。不少机关的民主生活会仍采取老三段式：先说明会议的主要目的，然后照本宣科地读文件，再由参会人员围绕文件谈谈个人体会或意见。很显然，这种方式不可能达到发现问题、解决问题进而自我完善、自我提高的目的。其三，功能退化。当前的民主生活会大多是说问题避重就轻、大同小异，甚至有人反其道而行之，不是“王婆卖瓜自卖自夸”，就是对领导进行吹捧和恭维，和气一团。“你好我好大家都好”、“多栽花少栽刺”的处世哲学很有市场。可想而知，于此之下，谈何监督？

二、发挥机关党组织监督作用的总体思路及对策建议

（一）总体思路

1、找准定位。机关党组织需要从三个方面找准定位。其一，从机关党组织自身的工作性质找准定位。机关党组织不要将“监督”误解为“领导”。离开“协助”谈监督，就会偏离方向，而且还会将自己置于被动境地，无从监督。其二，从机关党组织的工作任务找准定位。机关党组织的基本任务主要是对党员的教育、管理和监督，三者相互联系、相互渗透，构成有机整体。监督必须根据教育和管理的目标和权限来实施，脱离这个底线来监督，终究是不切实际的。其三，从正确处理与机关党组、行政监督的关系中找准定位。机关党组织不能越俎代庖、单枪匹马地监督，而要紧密团结在党组周围才能做好监督。

2、机制革新。要在不突破机关党组织所处体制的情况下，从机制创新方面作出尝试性努力。做实做足机关党组织的“列席权”、“参与权”、“建议权”、“活动权”、“报告权”等重要权限，以增强其开展有效监督的权威性。

3、突出重点。这里的重点有四个。一是重点对象：要将领导干部，尤其是“一把手”、处室负责人、重点岗位负责人作为重点监督对象。二是重点领域：贯彻执行党的路线、方针、政策；干部选拔任用干部方面；重大工程建设、物资采购、资金管理使用、招投标等领域；领导干部思想作风、工作作风；领导干部廉政情况。三是重点环节：注重对权力授予过程和行使过程的监督，实现事前事中事后监督的全覆盖。四是重点措施：机关党组织不是党内的公检法，其主要监督措施就是将纪律和规矩挺在前面，引导党员干部牢固树立守纪律讲规矩的意识。

4、制度为基。要从制度建设的高度来抓监督，建立健全“不敢、不想、不能”的制度综合体。从横向层面看，要坚持到边到角，既要有监督党员干部经济生活的，也要有涉及其政治、文化生活的，既要有能监督其八小时之内的，还要有能监督其八小时之外的；从纵向层面看，要坚持上下互动，既要有能监督普通党员的，更要有能监督领导干部的，杜绝存在游离于监督之外的特殊党员和监督盲区。

5、注重操作。在注重制度体系建设的同时，还必须注重可操作性。比如明确违反制度规定的处理办法，要尽量做到准确、具体，便于操作和掌握。要采取同地区实际、机关部门状况等具体情况相一致的、具有切实可行性的措施，否则，难免导致南辕北辙。

（二）主要对策

从当前机关党组织监督所处的体制环境和全面从严治党的基本形势看，加强机关党组织监督可以探索“1+2+X”模式。“1”即是抓住权力监督这个关键——权力是机关党组织所面临的外部环境，丧失对权力的监督，其他方面的监督都是隔靴搔痒；“2”即是抓住监督的主体和客体两大要素的合力互动——任何党员既是实施监督的主体，又是接受监督的客体；“X”即是采取一系列富有针对性、可行性的有效措施。总体上看，这一模式如下图所示：

就对权力授予过程的监督而言，要将机关党组织在干部选拔任免、使用、惩处等过程中具有必须的发言和意见权作为一项制度明确下来，规定机关干部的任免必须征求机关党组织负责人的意见，缺少这一步骤即为程序缺失。当机关党组织负责人提出异议时，考察组应根据其异议作出调查。调查发现情况属实的，应当暂缓任用；调查发现不影响任用的，应当及时向机关党组织作出说明。

就对权力行使过程的监督而言，要通过允许机关党组织负责人参与机关重大事项讨论、意见征询等环节，加大对重大事项决策和实施情况的监督；推动建立公开办事制度，做到办事内容、办事条件、办事标准、办事程序、办事结果“五公开”，督促有关处室主动接受监督；督促健全完善资金运用、项目招投标等重点工作“会签”制度，严防权力妄为；延伸“八小时之外”的监督，增强管好小事、把住小节、纪在法前的自觉性和主动性；将明察暗访固化下来，推动机关干部“在岗、在行、在状态”，实现权力行使透明化、高效化。

就对权力行使结果的监督而言，要创新运用跟踪督查，将督查结果积极应用于干部选拔、年度考核、职称晋升等工作中，提升监督效果；常态化开展主题督查，创新督查手段，通过在一定范围的点名通报，形成震慑力度；严格暗访结果责任追究，在有充分理由和证据证明某个党员干部的某一行为属于滥用权力时，可以向机关党组织或者其他部门提出意见。

2、合力互动：主客体共同监督。机关党组织的监督是双向的，每个党员干部既是监督的主体，也是监督客体。要采取积极措施，使每位党员都充分认识到，党组织不对党员进行监督是党组织的失职，而党员不接受党组织的监督，就丧失了党员的起码条件。要有计划有针对性地组织党员干部认真学习以《党章》为主要内容的党规党纪，使之不断增强监督意识和纪律观念；通过广泛深入持久的思想教育，特别是党的历史上有关加强监督的典型范例和优良传统的教育，增强党员干部的监督责任感，使党内监督不断深化，并真正落到实处。

3、拓宽渠道：健全监督网络体系。要加快建设机关党组织对党员、党员对领导干部、领导干部相互之间、机关上下级党组织之间、各组织之间、党员之间以及党外群众对党员等方面的监督机制，以形成纵向与横向密切配合的监督体系；要把组织监督与党员干部个人的自律结合起来，加强党组织对党员和干部的严格要求、严格管理、严格监督。同时，对党员干部多讲自重、自省、自警、自励，特别是慎独，引导党员干部任何场合任何情况下都能始终坚持正确的政治立场和道德信念；要构建党内监督与党外监督相结合的体系，发挥网络、媒体、舆论等多渠道的监督效能，确实保障群众的知情权、审议权、参与权和监督权，确保监督不走过场；要畅通监督传播渠道，进一步加强与有关职能部门、基层单位、企业和群众的联系，以全面准确掌握有关情况，做到及时沟通，形成紧密的监督网络体系。

4、注重整合：形成有效监督的合力。要与行政监督形成合力。比如，吸收机关党组织专职副书记参与本部门、本单位重大问题的研究，使机关党组织监督逐步渗透到公务执行的各个环节，覆盖到党员领导干部权职运行的每个角落，督促党员干部正确运用和行使权力；要与群众监督形成合力，通过组织群众开展民情恳谈、民情走访等活动，在重大事项决策前广泛听取意见建议，充分发挥群众事先监督的效能。可以通过引导党员干部、企业管理人员以及普通群众，采取明察暗访，实时办件等形式有针对性地参与监督活动。通过“万人评议机关”、群众满意度测评等方式，调动和鼓励群众对机关部门及机关党员干部进行评价；要与舆论监督形成合力，舆论监督通过对热点问题的集中报道，为机关干部澄清界限、廓清是非提供了基本通道，因此，要从给予政策、优化成长空间等角度给予支持和引导，为机关党组织发挥监督效能提供支撑。

5、发展民主：健全党内监督民主体系。民主也是一种监督方式。党内民主是党组织力量的基础。因此，要协助开好党内民主生活会，切实遵循“团结——批评自我批评——团结”的方针，认真开展谈心交心活动，全面检查、深刻剖析自身存在的问题，杜绝老好人式的“百花齐放”和“变批评为表扬甚至溜须拍马”式的邀功请赏，同时要监督党员领导干部根据党内外群众提出的主要意见进行整改；要积极推行党务公开、政务公开，不断提高党员干部的民主意识和参与意识，让广大党员积极参与到党内监督的实践活动中来；要保障党员主体地位，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，充分尊重和体现党员的意志，实现人人平等、共同参与和管理党内事务。

6、开发技术：提高监督的可应用性。一是结合机关自身工作实际，引导机关部门尤其是富有审批、实施权的机关开发行政工作内控平台，通过开发“日常工作、要点监控、督查核查、责任追究、申诉反馈”等闭合性模块，规范权力行使过程、提高行政督察的针对性。二是借用信息技术开发应用机关党员干部清正指数评价体系，这一体系可以提升党员干部“职业道德、家庭美德、社会公德和党性修养”为目标，通过开发“纪律规矩、清廉动态、行为监控、清正评价”等板块，引导党员干部照镜子、找问题、正衣冠、纠不足。

 

                                 （南通市委市级机关工委）