法治村居视阈下村干部违纪违法问题的

成因与防治路径

一、引言

习近平总书记在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。而这支“工作队伍”中的关键少数就是村干部。村干部主要指村“两委”的组成人员，是通过上级党委政府任命或由选举产生的、在基层党组织和村民委员会及其配套组织担任一定职务、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的职能，并享受一定政治经济待遇的工作人员。

村干部重要性不言而喻：一方面，村干部总体来说经验丰富、能力强、思路清，在村内具有一定的威信，并且相对而言信息灵通、知识面广，因此是农村发展的关键少数；另一方面，村干部是最直接参与辖区事务管理的干部，最能听到百姓的心声，他们的意见对于一个地区制定方针，出台某项工作的处理方案起着至关重要的作用，因此是政府与农民联系的桥梁。但2016年-2020年期间，我委查处的违纪违法案件中，村干部违纪违法案件总数占比28.72%。进行二次细分，违纪案件中，以违反廉洁纪律最为突出；违法案件中，以失职渎职类和破坏社会主义市场秩序类案件最为显著。

二、村干部违纪违法危害性

如硬币的正反面，村干部的重要性的背面便是村干部违纪违法问题的危害性。村干部的工作直接面向基层，他们的违法违纪行为也直接触及到农民群众的切身利益，群众最为痛恨，也最容易激起民愤，久而久之，就会造成农村党群干群关系紧张，长期难以调和，不仅牵扯了各级党委、政府相关部门大量的精力，而且直接影响了农村稳定。尤其是经济类违纪违法问题，如不能得到及时遏制，就会给村干部腐败行为的滋生蔓延提供土壤和条件，农村经济建设和群众对集体经济建设的积极性、对农村公益事业的热情就会受到影响，从而也会阻碍村级经济的进一步发展。

三、村干部违纪违法问题的成因

（一）宏观因素

1．农村改革为村干部扩权。改革开放以来，有学者将我国农村改革大致分为三个阶段。第一阶段以1978年开始的家庭联产承包责任制为标志，废除人民公社，初步建构了农村新经济体制框架；第二阶段以1998年11月4日《村民委员会组织法》的施行为标志，“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情”，让农村基层民主政治制度有了法律依据;第三阶段以2000年开始的税费改革为标志，取消了实行长达2600年的农业税，并以此为契机推进社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展。

随着农村改革的不断深化，农村自主拥有的公共资源日趋丰富，尤其进入新世纪，农村资金、资产和资源的“三资”规模不断扩大，村干部管理村务资金、发放土地征收补偿款、申领惠农补贴等涉及巨大经济利益的公共事务逐渐增多，权力不断被扩大、放大，与此同时制度未及时跟进，对村干部的权力制约与监督不到位，农村也成为腐败重灾区。如2013年8月，被称之为“新中国成立以来村级官员集体贪污的第一大案”的承办检察官认为“制度不完善、监管不到位以及信息不畅通导致腐败发生。”

2．监督制度“空转”为村干部留空。由于村干部权力相对集中，村干部与村民在信息和资源的输入与输出上处于不均衡、不对称的状态，村干部权力运作链容易“无人监管”，从而导致村民自治制度在运行过程中经常会陷入一个“好经让歪嘴和尚念歪了”的怪圈。其它相关制度，如村务公开制度虽然已经广泛的建立起来，但多数村干部并没有认真执行村务公开制度，选择性地公开村务，“监督一阵子，公开一阵子”，导致村务公开制度流于形式，无法对村干部形成有效制约。

（二）微观因素

1．内因

（1）个体素质偏低。这里的素质不仅指文化素质，还包括政治素养和法律意识，我们查处的大量村干部挪用公款、挪用资金的案件，就存在这样的问题。当然，更有甚者存在如赌博成风、封建迷信、生活作风等生活情趣低俗的问题，在当前扫黑除恶深入推进的背景下，部分村干部也成为了保护伞，甚至自身就是黑恶势力的一份子。

（2）入职动机不纯。之前村干部的三年任期使得个别人产生了“一年选、二年干、三年等着换”思想，造成了“有权不用，过期作废”的心态。对村干部岗位的热衷不仅因为村干部日渐提升的政治和经济待遇，更是因为城市化推进、新农村建设及一些重点工程的实施，使一些村级组织掌握了更多资金使用权和资源支配权。

（3）工作作风不实。2018年《村民委员会组织法》将村民委员会每届任期由三年修改为五年，一方面有助于村干部开展工作的连续性和稳定性，但不可忽视的是极易消褪这支队伍的活力：有些村干部习惯于当“荣誉官”、“指挥官”、“享乐官”、“太平官”。

2．外因

（1）腐败土壤增多。随着强农惠农资金不断向农村投入，加之随着城镇化的推进，征地拆迁使得资金大量涌入基层组织和群众，为腐败的滋长提供了温床。

（2）精神文明落后。一些村干部禁不住诱惑，或者存在不劳而获的想法，或者存在爱慕虚荣的攀比思想，或者存在追求享受的心理;一部分人个人主义严重，凡事以自我为中心，从个人眼前利益出发，斤斤计较。

（3）社情日趋复杂。一方面，近年来自然村撤并后留下后遗症:由合并后的行政村继受原自然村的权利义务，但大部分自然村的集体财产并未同步融合至新村，各村财务实际处于“名合账分”的状态。财务不能“名账合一”只是一个缩影，政策落实上的“各自为政”更是严重的后遗症。财务制度和政策贯彻的混乱必然给腐败留有可乘之机。另一方面，长久以来农村宗族和黑恶势力在巨大的利益诱惑面前有所抬头，通过村干部选举、经济拉拢等形式控制或影响基层政权。而这类“村霸”正是中央扫黑除恶矛头指向的重点人员。

四、防治村干部违纪违法的路径选择

（一）进一步加强纪法教育

加强法纪教育，有计划地组织学习党章、党纪政纪条规和法律法规知识，自觉用国家法律和党的纪律来约束和规范自身从政行为，指导经济活动，切实增强组织纪律观念，自觉依法照章办事。要特别注重正反典型教育，对农村党员干部中涌现出的勤政廉洁、为民办事、带领群众致富的先进典型，要进行广泛宣传，弘扬正气，同时，要利用违纪的反面典型进行警示教育，充分发挥广播电视、农村现代远程教育等载体的作用，采取多种形式开展反面教育，警示农村党员干部从中汲取教训，做到防微杜渐，警钟长鸣。只有扎实深入开展加强纪法教育，才能真正存之于心、践之于行。使他们牢记党的性质和宗旨，时刻不忘自己应尽的责任和义务，更好地服务村民。

（二）进一步推进村级事务公开

党的十八届三中全会通过的决定就指出，人民是改革的主体，要建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革。“阳光是最好的防腐剂”，村务公开就是要密切联系群众，让人民发挥主体作用，深入监督村级事务。

1．在公开内容上，要由“粗放公开”向“精细公开”转变，尤其在涉及村集体资金的使用、出借、股份制改革方案及村民福利政策情况，工程建设情况、土地征用、村级集体资产租赁、发包、对外入股、拍卖等业务及相应收益情况等。

2．在公开形式上，要由“结果公开”向“过程公开”转变，做到事前公开征求意见，决策公开民主讨论，结果公开接受监督。

3．在公开载体上，要由“单一形式”向“多种形式”转变，全面推行村务公开栏公开或广播公开，因地制宜拓展数字电视、电子触摸屏、手机报、手机短信、网络等现代传媒进行公开。

上述公开的内容周知和监督的主体是全体村民，但对于日常村务工作开展、财务支出款项、村委干部作风建设、村级集体项目进展等进行监督，则需要专人专责。在监督的主体上，村务监督委员会的成员要选举道德水准高、责任意识强、群众威信好的老党员、村民等组成中坚力量，独立于村“两委”成员，列席村务的讨论会议，形成独立且完善的监督体系。对决策形成的过程存在疑问的地方应要求村干部解释说明，对发现的苗头性问题及时进行制止，对村集体项目进行质询等，定期对村干部的廉政建设情况进行测评打分，并在必要情况下，及时将有关问题反应上级，形成上下监督合力。与公开制度相呼应的还有对举报人的保护制度：在符合法律规定、举报内容属实、举报人信息严格保密的前提下，要釆取一定的措施降低举报人的举报成本，给予举报人一定的举报奖励，以调动人民群众举报的积极性。

（三）进一步加强廉政风险防控

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧抓住党风廉政建设党委主体责任这个“牛鼻子”，督促各级党委（党组）切实履行全面从严治党的政治责任，责无旁贷当好纪律建设的领导者、执行者和推动者。具体到法治村居的建设，要在镇党委的领导下，村党总支（支部）切实推进村干部廉政风险防控机制建设，要与村级业务工作、中心工作紧密结合起来，与村干部工作职责结合起来，把廉政风险防控机制建设融入到村务管理的全过程。一是开展村干部“权力清单、风险防控”工作，明确村干部职责、义务，完善村级规范化管理制度，制定规范的工作流程，方便村民办事。二是建立农村廉政预警信息网络。在农村聘请廉政风险预警信息员，畅通农村廉情信息网，形成基层党风廉政监测系统，及时发现和掌握村干部苗头性、倾向性问题。三是加强预警信息的处置。及时梳理、分析预警信息，把握农村党风政风的现状、发展态势以及违法违纪行为的特点、规律，为反腐倡廉工作决策提供依据，增强农村反腐倡廉工作的前瞻性、主动性和针对性。我委正在探索和推进的一项工作便是村级纪检员“片区化”管理，从建立联动合作的监督片区、构建一贯到底的监督体系、用好智慧高效的监督载体等三个方面推动全面从严治党向基层延伸、向纵深发展，持续净化农村政治生态，为海门经济社会跨越发展夯实基层基础。（海门区纪委监委）